Por um serviço público republicano – Parte I: direitos e garantias

Por um serviço público republicano – Parte I: direitos e garantias

Estado da Arte

21 de novembro de 2016 | 08h15

Por Gabriel Heller e Índio Artiaga do Brasil

Numa conjuntura político-econômica em que o setor público e o próprio serviço público passam por uma das maiores crises de sua história, é oportuno pensar o que devemos – e o que não devemos – cobrar das instituições e dos seus agentes. Isso porque são noticiados diuturnamente, por um lado, os aumentos superiores à inflação que esses funcionários tiveram e as carências e penúrias por que passam aqueles que demandam serviços públicos, e por outro, o parcelamento de salários de agentes públicos em diversos Estados, sendo os mais emblemáticos os casos do Rio de Janeiro e do Rio Grande do Sul.

Uma lição aprendida duramente é que somente em tempos de crise e escassez os governos e as instituições conseguem agir no que concerne ao controle efetivo dos gastos públicos, reconhecendo aqueles que são prioritários e cortando os supérfluos. Nesse contexto, trazemos à discussão, sem corporativismo e sem estereótipos, o que cabe e o que efetivamente deveria caber aos servidores públicos, distinguindo garantias, direitos e privilégios – as primeiras, necessárias; os segundos, justos; e os terceiros, indevidos e injustificáveis.

Manifestantes invadem a Assembleia Legislativa do Rio de Janeiro

Manifestantes invadem a Assembleia Legislativa do Rio de Janeiro

Comecemos pela famigerada estabilidade, que merece considerações um pouco mais cuidadosas do que as que vêm sendo feitas por seus opositores e divulgadas na imprensa. Tratada ultimamente, tanto dentro quanto fora da Administração Pública, como direito do servidor, corresponde, em verdade, a uma proteção, uma garantia para o cidadão e para o serviço público, no sentido de evitar ingerências políticas em atividades técnicas e impedir que funcionários contratados por seu mérito em processo seletivo sejam desligados dos quadros de pessoal somente por realizarem fielmente seu trabalho – eventualmente contrariando interesses duvidosos.

Contudo, como costuma acontecer no Brasil, algo bom foi distorcido e transformado em algo deletério. Um somatório de causas contribuiu para essa realidade: falta de vontade por parte dos superiores, que temem, em futuro próximo, tornar-se subordinados de maus servidores ávidos por vinganças pessoais; apurações das irregularidades eivadas de vícios (voluntários ou não), que acabam, por isso, anuladas judicialmente; leniência do Poder Judiciário, provocado após as demissões, receoso de chancelar o que poderiam ser perseguições a servidores, entre outros.

Desse modo, a estabilidade – necessária para o bom e independente desempenho de suas funções – acaba por tornar o servidor virtualmente imune a demissões mesmo em caso de desempenho pífio, o qual, na maioria esmagadora das vezes, sequer é mensurado com seriedade. Não obstante haja previsão constitucional nesse sentido, a expulsão por insuficiência de performance carece de regulamentação, e o projeto de lei apresentado para esses fins no longínquo ano de 1998 hiberna na Câmara dos Deputados.

Não se pode esquecer também a vitaliciedade, garantia equivalente à estabilidade, de que gozam juízes, membros do Ministério Público e ministros e conselheiros dos Tribunais de Contas. Ainda mais do que a estabilidade de agentes públicos, é indispensável para o cidadão que promotores e juízes possam agir e decidir de forma independente, sem receio de represálias por contrariar interesses políticos de quem quer que seja.

A vitaliciedade é, portanto, a proteção que assegura o exercício do dever desses servidores com autonomia e imparcialidade – mas também ela vem sendo deturpada por apurações meramente administrativas de desvios éticos e crimes praticados pelos que deveriam coibi-los. Em vez de levar até as últimas consequências os comprovados malfeitos perpetrados por seus membros, buscando sua expulsão do serviço público, tribunais e Ministério Público frequentemente limitam sua atuação à conveniente aposentadoria compulsória.

No que concerne a direitos, em termos estritamente pecuniários, não há justificativa para que a remuneração dos servidores seja distinta da praticada pela iniciativa privada com os empregados celetistas de uma grande empresa: salário-base como contraprestação pelo trabalho prestado, vale-alimentação e auxílio para custear um plano de saúde – mediante comprovação da despesa. Para orientar o Poder Executivo – em geral o responsável por propor projetos de lei que disciplinam as remunerações dos servidores públicos – e o Poder Legislativo – a quem cabe aprová-los –, a Constituição Federal estabeleceu que os vencimentos dos funcionários públicos deverão guardar relação com a natureza, as peculiaridades, a responsabilidade e a complexidade do cargo, bem assim com os requisitos para acesso a este.

Aqui temos algumas das mais claras distorções sentidas pelos novos administradores: não raro, deparam-se com cargos cuja remuneração não corresponde ao que determinou a Lei Maior. O Poder Legislativo – na União e nos Estados –, mais do que todos, é pródigo nessa incongruência. Como exemplo, parece válido indagar se faz sentido que um policial legislativo receba salário superior ao de um agente da Polícia Federal; ou, pior, que a proporção entre as remunerações seja quase o dobro em favor do primeiro.

Outro problema que precisa ser enfrentado diz respeito aos altos salários iniciais de diversas carreiras e à consequente pequena diferença entre os salários iniciais e finais. Esse intervalo acaba por vezes reduzido ainda mais graças à chamada “progressão acelerada”, a qual permite ao servidor progredir por ano dois ou mais padrões em carreiras que possuem 15 a 20 padrões em geral.

Embora a responsabilidade e complexidade de certos cargos demandem remunerações mais elevadas, os requisitos para acesso não garantem que o órgão receberá um funcionário capaz de realizar as tarefas a contento. A avaliação de desempenho realizada durante o estágio probatório deveria servir para desligar, antes da aquisição da estabilidade, servidores que não se provaram aptos ao exercício das funções que lhes cabiam. Entretanto, raros são os casos em que isso efetivamente ocorre.

Ademais, benefícios não pecuniários, tais como a estabilidade, considerados adicionalmente à remuneração, contribuem para que a oferta de mão-de-obra para o setor público esteja assegurada, na medida em que essa combinação mostra-se em geral mais atrativa que os salários da iniciativa privada.

Exposto esse quadro, cabe uma ressalva da maior importância: é do interesse do cidadão que os servidores públicos sejam bem remunerados, obviamente de forma proporcional ao que deles se exige – e que sua produtividade seja efetivamente aferida e cobrada. Assim como na iniciativa privada, não há como atrair as pessoas mais preparadas sem oferecer remunerações compatíveis com sua capacidade.

É imperativo, porém, que a Administração Pública reorganize suas carreiras e, principalmente, reveja sua política de remunerações, prevendo ganhos iniciais mais modestos e crescimento efetivamente diferenciado de acordo com aquilo que cada servidor entrega ao longo da carreira, em termos de produção e de capacitação. Não há mais espaço para planos de cargos e salários engessados, que premiam todos de forma indistinta pelo mero decurso do tempo, independentemente de merecimento. Com efeito, o investimento nos servidores deve obrigatoriamente trazer resultados para a Administração e para os cidadãos, destinatários últimos do trabalho daqueles.

Nesse sentido, há que se incrementar a transparência em relação aos serviços efetivamente prestados pelos agentes públicos, dos mais humildes aos “egrégios”. Mais do que simplesmente divulgar quanto ganha cada um, os órgãos estatais precisam tornar público o que e quanto faz cada um: quantas aulas cada professor ministra por semana, quantos atendimentos cada médico realiza nas suas 40 horas semanais; qual o resultado da fiscalização de auditores de tribunais de contas; qual a “taxa de sucesso” das demandas propostas pelo Ministério Público; como cada juiz vem diminuindo a longa espera por decisões judiciais – os exemplos poderiam continuar indefinidamente.

Por fim, deve-se ter em conta que o comprometimento dos orçamentos com despesas de pessoal é obstáculo frequente a melhorias diretas ao cidadão. Embora sempre conste da pauta de protestos de servidores “melhores condições de trabalho”, a concessão de aumentos é medida necessária e suficiente para o fim das manifestações e paralisações. Isso posto, é hora de o cidadão cobrar dados, avaliações e resultados – de todos os Poderes, nas esferas federal, estadual e municipal.

Os direitos dos servidores devem corresponder ao que prevê a Constituição e ao que eles oferecem à sociedade. As garantias conferidas aos agentes públicos, por sua vez, não podem ser vistas como algo negativo, sob pena de viabilizarmos, indiretamente, que interesses escusos acabem por afetar o fiel cumprimento de suas atribuições. O que é dever de cada servidor e de cada cidadão é agir para que as garantias não sejam desvirtuadas e se transformem em direitos pessoais – ou, pior, em privilégios, objeto da Parte II deste artigo.

Gabriel Heller é advogado e auditor

Índio Artiaga do Brasil é matemático, auditor e mestre em Economia do Setor Público pela UnB

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