“Olha embaixo, estúpido”: do Poder Moderador ao fim do populismo no Brasil

“Olha embaixo, estúpido”: do Poder Moderador ao fim do populismo no Brasil

Em ensaio exclusivo para o Estado da Arte, um dos mais renomados historiadores brasileiros analisa o quadro institucional e político do Brasil neste ano eleitoral.

Estado da Arte

19 Maio 2018 | 08h30

por Jorge Caldeira

A frase me veio à cabeça, inteira e violenta, num momento de significativa coincidência. Meus olhos estavam fixos na imagem elevada de d. Pedro II, meus ouvidos escutavam pela quarta ou quinta vez uma frase com o mesmo sentido: “O Brasil segue adiante salvo pelo Judiciário, que está cumprindo seu papel de Poder Moderador”.

Caídos do transe, meus olhos baixaram para a cena em redor, a cerimônia na qual Celso Lafer, muito merecidamente, recebia o título de professor emérito da Faculdade de Direito do Largo de São Francisco. Percorreram com certa inquietude os arredores, enquanto procurava me certificar que estava realmente no tempo presente do século XXI.

A sensação de mistura com outros tempos é algo muito comum para quem, como eu, lida quase permanentemente com a história do Brasil. Os estudos constantes do passado trazem volta e meia alguns gatilhos especialmente poderosos para esta mistura. “Poder Moderador”, por exemplo. Por muitos anos este foi o objeto central de meus estudos, consubstanciados no doutorado em Ciência Política publicado em 1998 com o título de A Nação Mercantilista. Este era o poder privado do monarca, encarnado de maneira forte na imagem de d. Pedro II para a qual eu olhara. Imperial, imensa e dominante, colocada no nicho central do salão nobre da faculdade, como se fora num altar.

Quando os olhos baixaram voltei à realidade – mas não à quietude. A plateia ouvia os discursos como se fosse normal e positivo que o Judiciário ocupasse o papel de Poder Moderador. Meu estranhamento com a plateia que agora revia com o olhar não podia ser maior. Pensava: como, na casa em que se ensina a defesa da lei, há tanta identificação com algo que já não está na lei há 120 anos? Recompus-me: não era bem eu que estava no passado, algo acontecia ali.

Comecei a olhar ao redor buscando os signos opostos, aqueles da legalidade republicana sem o Poder Moderador. Não encontrei de imediato nenhuma imagem, de modo que foi preciso me valer um pouco da imaginação. Lembrei-me da estátua de José Bonifácio, o Moço. Foi mandada fazer pelos alunos da faculdade num momento muito especial.

Numa sessão do Senado, em 28 de abril de 1879, ele começou um discurso defendendo o direito de voto dos analfabetos – garantido pela Constituição de 1824 e praticado sem problemas, este direito básico estava sendo retirado através de um conjunto de regulamentos burocráticos (coisas do tipo exigir petição escrita de próprio punho para a inscrição como eleitor).

Nesse dia a sessão foi bem diferente da modorra senatorial descrita por Machado de Assis em “O velho senado”. Os eleitores que iriam ser excluídos lotaram as galerias, aplaudiam cada frase do senador. A mesa suspendeu a sessão, mas não o movimento. O discurso acabou na rua, para onde o senador foi carregado pelos braços dos presentes. O impacto em São Paulo foi tão grande que os alunos, muitos deles abolicionistas como o mestre, começaram a juntar dinheiro para mandar fazer a estátua. Ela ficou pronta em 1890, no exato momento da proclamação da república. Foi colocada na rua, num pedestal enorme, bem na porta da faculdade. Ficou olhando o direito de fora do templo da legalidade, como os eleitores analfabetos, excluídos também pelo novo regime. Arrancada dali nos tempos da ditadura Vargas, foi deixada num depósito – e sequestrada pelos alunos, que arranjaram um nicho para ela na portaria do prédio.

Esta lembrança me levou a outra constatação. Um aluno da faculdade chamado Prudente de Moraes comandou, como presidente do Senado, o trabalho constituinte de 1891 que eliminou o Poder Moderador da lei. Mais ainda, foi o primeiro brasileiro a ser eleito presidente da república pelos cidadãos, terminou seu mandato, passou o poder adiante e voltou a viver como simples cidadão, advogado na Piracicaba natal que fazia questão de levar pessoalmente suas petições aos juízes, como prova de respeito por sua autoridade. Não vi lembrança dele, nem mesmo simbólica e nem mesmo percorrendo o prédio depois da cerimônia – mas sua figura inspira a sumaríssima apresentação do modelo legal do poder democrático que faz parte da lei brasileira quando este regime impera.

Nesse modelo os políticos eleitos são essencialmente figuras de trânsito. O poder maior, a soberania, pertence aos cidadãos. Sua participação na direção do Estado se faz através de representantes eleitos, que são essencialmente intermediários, mediadores. Buscam votos suficientes de cidadãos para que expressem a vontade da maioria, recebem cargos de mando no Estado para fazer valer esta maioria. A eficiência na prestação do serviço de fazer valer a vontade da maioria é testada periodicamente nas urnas. Aqueles que não são reconfirmados ou terminam mandatos para os quais não podem ser reeleitos voltam a ser simples cidadãos.

Este o modelo no qual o poder soberano vem de baixo, o elevado ao poder no Estado vive apenas um interregno – e pelo qual o Estado como um todo deve servir à sociedade e à maioria. Certamente está impregnado na mente da maior parte das pessoas, até porque é o que está na lei. Mas é também o modelo para o qual meus olhos não achavam signos na ocasião. Essa ausência tornou inevitável a impressão de que o Poder Moderador, extinto na lei, vivia naquele momento em que meus olhos baixaram para a cidadania ao redor, como se ainda fora nos tempos do Império – o que exige outra explicação sumária.

Duas soberanias

A Constituição de 1824 definia duas soberanias. Uma era a soberania popular, que se expressava nacionalmente através dos representantes eleitos para o Parlamento. Outra era a soberania de exercício reservado privadamente ao monarca hereditário, intitulada Poder Moderador. O artigo 98 o definia como “a chave de toda a organização política, delegado privativamente ao imperador como chefe supremo da nação e seu primeiro representante, para que incessantemente vele sobre a manutenção da independência, equilíbrio e harmonia entre os demais poderes”.

Este “velar pelo equilíbrio” não tinha nada de equilibrado. A constituição definia o Poder Executivo como inteiramente subordinado ao monarca, bem como o Judiciário. Por isso a história política do Império foi a história de um conflito de soberanias – parlamento de um lado, o resto subordinado ao monarca do outro, até que o d. Pedro II do retrato conseguiu um equilíbrio criando um parlamentarismo que não existia na lei.

O modo de operação do sistema foi descrito com grande precisão por Nabuco de Araújo num famoso discurso de 17 de julho de 1868: “Vede este sorites fatal, este sorites que acaba com todo o sistema representativo: o Poder Moderador pode chamar quem quiser para organizar o ministério; esta pessoa faz a eleição, porque tem de fazê-la; esta eleição faz a maioria. Eis aí o sistema representativo de nosso país”.

Aqui também se descreve o ciclo eleitoral, mas de modo inteiramente contrário ao do primeiro modelo exposto acima. O detentor do poder maior está no alto, traz representantes eleitos como subordinados para o Poder Executivo que comanda. Nos tempos imperiais, os ministros levados ao poder trocavam imediatamente todos os presidentes de província por aliados. Esses presidentes trocavam os funcionários públicos encarregados de organizar as eleições e distribuir benesses para partidários. Sob nova direção da máquina acontecia a eleição. A eficiência era enorme, como notou George Boherer:

“É difícil saber até onde se usou fraude e pressão para determinar o resultado da eleição. Contudo, é certo que nenhum ministério jamais perdeu uma eleição, mesmo quando os membros do parlamento anterior eram pronunciadamente oposicionistas”.

Em ambos os modelos existem ciclos de exercício do mando. No primeiro, a soberania do eleitor é o ponto fixo, do qual saem os eleitos que comandam o Estado, as políticas de governo destinadas a satisfazer a vontade dos eleitores – políticos eleitos e funcionários estáveis são pontos subordinados a esta vontade. O Estado serve à sociedade, que tem o poder maior.

Já no caso do Poder Moderador, fixo é o poder maior de seu detentor. Ele é dono da chave que coloca alguns no ministério, dos cargos que permitem aos escolhidos se transformar em eleitos – e o eleitor fica na prática apenas com a função de ratificar as escolhas vindas do alto, através de eleições controladas a partir do governo. Tanto o exercício do mando estatal como da função de representantes eleitos são reservados apenas a intermediários temporários e subordinados ao Poder Moderador. O Estado tem o poder maior e se serve da sociedade.

Ruy Barbosa, liberal de fato

Enquanto pensava em tudo isso meu olhar finalmente se fixou num ponto: o pequeno busto de Ruy Barbosa, colocado numa lateral do palco. Como liberal de fato, ele enfrentou, em 1910, a primeira versão republicana de uma candidatura autoritária, encarnada no Marechal Hermes da Fonseca. A chamada Campanha Civilista entrou para a história como um embate entre dois modos opostos de conceber o poder, com Ruy Barbosa defendendo a soberania popular e os defensores do marechal uma ordem hierárquica, uma versão republicana do Poder Moderador. A história se repetiu na segunda Campanha Civilista, no distante ano de 1919. Dessa vez Ruy Barbosa enfrentou um ex-juiz do Supremo Tribunal Federal (e ali aposentado por invalidez, com direito a pensão plena), Epitácio Pessoa. Sabendo que ia perder, definiu desta forma o sistema de poder vigente num discurso de campanha:

“As belezas do presidencialismo brasileiro (…) poluíram a vida parlamentar de chagas inconfessáveis, de segredos tenebrosos, de máculas sem nome. (…) Há mesmo a história da ilha de Chipre, onde a efigie de Vênus se apresenta peluda, barbuda, em vestes de mulher mas com cetro e estatura viril. Será talvez que a velha Antiguidade, entrevendo futuros, enxergava que, pelos nossos dias, a Vênus vaga, feminina no seu comércio de avariar corpos, viria a transmudar-se no seu negócio de avariar almas? A República, entre nós, conheceu essa Vênus dessexuada, masculinizada. Estamos saciados até o nojo de lhe sentir o contato viril”.

A imagem do transexual hermafrodita tem lá sua força: indicar que a exclusão constitucional do Poder Moderador não levou à exclusão dele como prática por fora da lei – como os discursadores incensavam no comportamento atual do Poder Judiciário – nem eliminou os instrumentos de controle estatal das eleições que permitiam repetir a eficácia do modelo imperial: fazer o resultado eleitoral ser comandado “do alto”, sem se deixar levar pela influência “de baixo”, isto é, dos eleitores.

Rui Barbosa, autêntico liberal.

A herança hermafrodita da República acabou sendo quase tão eficiente como a do Império de soberanias separadas. Nela a figura central é a dos candidatos do governo, os apontados pelo dono da cadeira – tradição iniciada por Campos Salles, o sucessor de Prudente que criou a política dos governadores. De 1902 em diante, só três vezes o candidato oficial perdeu em eleições. Jânio Quadros venceu em 1960; Fernando Collor de Mello, em 1989; Lula, em 2002. É de se notar que a eficácia das ditaduras (o sonho de consumo dos defensores do Poder Moderador na República) em se manter foi menor: falharam, derrubadas quase todas – só os militares pós-64, que tinham mandatos e seguiram o ritual do candidato sagrado, conseguiram indicar sucessores autocráticos.

Eleições: declínio do populismo

A esta altura de meus pensamentos, Celso Lafer começou seu brilhante discurso, centrado nas relações entre direito e democracia, com a lei sendo mostrada como o fruto do consenso esclarecido no tratamento da diversidade de posições. Aliviado, me senti finalmente no presente, apesar do salão de desenho monarquista. Lembrei-me com toda clareza que existe um largo espaço para o debate jurídico ali mesmo naquela faculdade, apesar do desequilíbrio simbólico do espaço.

Com esta boa sensação deixei o salão. Na saída, sorri para a estátua de José Bonifácio o Moço, agora na portaria do prédio, e ganhei a rua. Comecei minha caminhada na direção da Praça do Patriarca. Repetia um dos muitos trajetos que fiz à noite na região – para compor o capítulo inicial de Júlio Mesquita e Seu Tempo.

Comecei a pensar na relação das sensações que havia tido sobre a sobrevivência de certas instituições com as eleições que se aproximam. Passo a dividir esses pensamentos com o leitor após uma advertência. Sei que o apaixonado pela História é o pior dos seres para dar palpite sobre o futuro – tarefa que economistas e cientistas políticos exercem com grande desenvoltura. Não pretendo competir minimamente com eles, mas apenas partilhar com os leitores o que me veio à cabeça quando iniciava minha caminhada.

O ambiente geral não parece favorecer muito o híbrido arcaico. O pleito deste ano será o primeiro no qual toda a base do eleitorado estará alfabetizada – índices próximos a 100% de domínio da escrita entre crianças foram atingidos há vinte anos, ao final do primeiro mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso, em 1998. Uma parte ponderável desta população teve já acesso ao ensino superior, especialmente graças aos programas de financiamento desenvolvidos a partir da gestão Lula. Tudo isso joga uma certa qualidade sobre o eleitorado universal – desde meados da década de oitenta do século passado os analfabetos voltaram a votar no Brasil.

Como desta vez não há eleitos municipais, o nível mais baixo para a escolha desses eleitores modernizados será o estadual. Em boa parte dos estados, o quadro de candidaturas está indicando um cenário curioso: o declínio do populismo, entendido aqui como uma maneira de praticar a atividade política fundada no modelo do Poder Moderador, com os candidatos oferecendo o gasto público como promessa e apresentando os serviços estatais como prebendas que dão sentido ao próprio ato de governar.

O exemplo padrão deste declínio parece estar no Rio Grande do Sul. Ali, nos últimos 50 anos, apenas um dos governadores deixou de agir como populista, independentemente do partido em que estivessem. Nenhum foi reeleito. José Ivo Sartori, mais por necessidade que qualquer outra coisa, foi antipopulista. Enfrentou as corporações de funcionários – no processo foi achincalhado e viu a popularidade despencar.

Mas tem alguma perspectiva de reeleição, aparecendo em situação viável nas pesquisas. Quase todos seus adversários (especialmente Eduardo Leite, do PSDB; Luiz Carlos Heinze, do PP; Jairo Jorge, do PDT e Mateus Bandeira, do Novo) são também antipopulistas. Apenas Migual Rossetto, do PT, prega pela cartilha do gasto público infinito.

Santa Catarina e Paraná têm quadros de candidatura que apontam mais ou menos na mesma direção, com poucas chances de vitória de um candidato populista. Em São Paulo, há duas décadas longe dessas tentações, curiosamente aparecem com chances nomes que podem ser associados a elas, como o de Paulo Skaff – mas este pode não ser o cenário final. Em Minas Gerais a candidatura de Antonio Anastasia é a principal representação da tendência mais geral. No Espírito Santo, o governador Paulo Hartung teve igual papel. No Mato Grosso, o mesmo acontece com o governador Pedro Taques.

O Rio de Janeiro é a economia mais importante desta parte do Brasil (é difícil avaliar a tendência no restante do país) a ficar de fora desta conta – mas eventualmente vem a ser o estado que permite entender melhor as razões da queda do populismo. O cenário de pesadelo vivido pela população é, em boa medida, tradução das contas públicas do governo estadual. Ali o populismo está se esgotando por falta de meios: a dívida do governo do estado é, proporcionalmente à receita, a maior do país; os gastos com previdência dos funcionários públicos, de longe os maiores; o funcionamento dos serviços estaduais, por tudo isso, um dos mais falhos. Pior, ainda subsiste a crença na chegada de dinheiro público para cobrir buracos – e os problemas se agravam sem reformas radicais.

O Sol Negro de Júlio Mesquita

Júlio Mesquita (1862 – 1927).

 A esta altura tinha atravessado o viaduto do Chá. Veio a parte dura da caminhada, as ruas fechadas para carros e abertas para as criaturas da noite da região. Evocações como os círculos mais fundos do inferno de Dante, os monstros abissais de Milton ou o reino de Hades são as únicas possíveis para quem não está ali por necessidade. Com elas na mente enquanto andava, veio à memória a nominação que Júlio Mesquita empregou em seu último editorial para O Estado de S. Paulo, no dia 3 de março de 1927, para definir o Poder Moderador que resistia nos hábitos políticos:

“A política, infielmente praticada, tudo perverte. Ia-se criando entre nós, por incessante acumulação de privilégios odiosos, uma casta que para si mesma estabelecera uma justiça especial, a refletir-se como se fora um astro de apocalipse, um sol de sombra, nos preceitos tortuosos de um código de escravização”.

A imagem alquímica me trouxe uma evocação imediata de um privilégio que tem nome e sobrenome: previdência dos funcionários públicos. Embora a variação seja imensa, o caso do Rio Grande do Sul (segundo pior do país, atrás do Rio de Janeiro) é modelar para se entender a sombra que paira sobre esta eleição. Em 2015, a principal ação do governo estadual consistiu em arrecadar dinheiro de 10,6 milhões de cidadãos e entregar a 160 mil pessoas que merecem uma justiça especial.

De cada 10 reais arrecadados pelo governo gaúcho, nada menos de 4,1 foram entregues aos aposentados e pensionistas do Executivo (Judiciário, Ministério Público e Legislativo pagaram por outras contas). Os funcionários da ativa receberam menos (3,3 de cada dez reais). Cada aposentado ou pensionista recebeu pouco mais de 7 mil reais mensais, quatro vezes mais que a renda média do trabalho no estado. Todos juntos, receberam o equivalente à metade dos gastos do Bolsa Família em todo o Brasil naquele ano – que beneficiaram 25 milhões de pessoas.

Certamente é uma das funções do Estado a de transferir renda. A aposentadoria no setor público é uma maneira particularmente regressiva de transferir renda – e a situação do Rio Grande do Sul é particularmente pior que no restante do Brasil. Ali, como mostram os números, a principal função do governo, hoje, é tirar dinheiro via impostos dos mais pobres para concentrar nos mais ricos; dos mais jovens para concentrar nos mais velhos; do trabalho informal da maioria para um ócio de ótimo padrão, se comparado ao redor, dos beneficiados estáveis. Do futuro para gastar no passado. E esse processo de concentração se agravou muito desde 2015: as rendas do trabalho diminuíram com a recessão, aquelas dos aposentados melhoraram com a proteção legal para ganhos maiores que a inflação.

Este o hermafrodita em processo, o Sol Negro em ação. De repente comecei a pensar em minha caminhada pelo terror noturno de São Paulo como a caminhada de políticos em busca de votos em 2018. Se não praticarem a política infielmente, tentarão se comprometer com o eleitor pobre, o eleitor majoritário, ao buscar votos. Terão de apontar as melhorias que pretendem trazer para o país como um todo e para cada eleitor em particular. Se não forem populistas, precisarão prometer tudo isso e mais um equilíbrio que permita o progresso para quem não vive de privilégios.

Mas, sendo honestos consigo mesmos, saberão que a voz popular terá cessado nas urnas, que estarão quase sozinhos no primeiro dia que pisarem em palácio. No caso do Rio Grande do Sul, por exemplo, mesmo José Ivo Sartori, se reeleito, sabe que sua principal função será a de esquecer muito do que terá prometido para a maioria e continuar como servidor mudo da desigualdade, (já que tudo que se refere aos gastos previdenciários “está na constituição” e não depende de sua vontade) servindo funcionários privilegiados.

O novo Poder Moderador: o judiciário molda o quadro eleitoral

O servir mudo a uma ordem superior e intocável é a sombra republicana do Poder Moderador que se festejava como primícia do Judiciário – não sem razões práticas. De fato o Judiciário conseguiu moldar o quadro da atual eleição, sempre agindo na direção do controle estatal da manifestação da vontade soberana dos eleitores. As medidas nessa direção vieram em penca: restrições burocráticas a todos os atos de campanha e propaganda eleitoral; exclusão do setor privado empresarial na organização das campanhas; monopólio do dinheiro público no financiamento do pleito, controlado a conta-gotas a partir de detentores de cargos; exclusão de candidaturas a partir de ações de improbidade, a imensa maioria movida por agentes estatais.

O ato mais recente foi a retirada do foro privilegiado dos 600 representantes nacionais eleitos – e não dos quase 50 mil funcionários estatais que o mantém, metade deles juízes. Dessa forma fica claro: abaixo está a lei que vale para todos, agora inclusive políticos eleitos, acima desta a dos funcionários estáveis, não dependentes do voto, detentores  também de aposentadorias que os distinguem.

Mas nenhuma medida teve maior impacto na regulação pelo Judiciário da vontade popular que o julgamento, condenação e prisão do ex-presidente Lula. O recado simbólico é mais que claro: não é o eleitor a definir quem pode ser digno receber sufrágios. O talhe do figurino daqueles que estão à altura das culminâncias do poder se faz longe da presença dos eleitores, apenas chamados para sagrar um arranjo.

As limitações dos poderes dos representantes eleitos acontecem em grande escala, sempre segundo a voz comum de que os políticos representam mal, não servem aos interesses coletivos. E, inversamente e de maneira nem sempre muda, difundindo o argumento de que funcionários não eleitos, mas honestos, têm muito mais capacidade para defender os interesses da maioria da população – docemente confundidos com a ação estatal, aquela que eles comandam. Era exatamente assim que o conservador Brás Florentino defendia o Poder Moderador em seu auge:

“O parlamentarismo divide os ânimos e os inquieta; põe em dispersão todas as hierarquias; divide a sociedade em cem partidos; e não contente com a divisão natural do poder já estabelecido quer ainda levar esta divisão ao seio do poder centralizador e unívoco, o poder real ou Moderador; o parlamentarismo, que é a divisão no todo e em todas as partes (…) não pode subtrair-se nem se subtrairá jamais desta lei inexoravelmente soberana”.

Saí finalmente da zona escura, avistei as luzes e o movimento do Bar da Dona Onça, fui alimentar o corpo na base de rabada com agrião e cerveja. Então voltei mais calmo ao hermafrodita de Ruy Barbosa, o Sol Negro de seu amigo Júlio Mesquita. Revi o que está em jogo na eleição. Na óptica do modelo de soberania popular, a reforma do Estado entra no cálculo eleitoral: candidatos que tocarem no assunto podem ganhar votos com ele. Na via inversa, na visão do modelo do Poder Moderador, os candidatos “vão se comportar” com o assunto reforma do Estado e o eleitor apenas sancionará a sabedoria dos moldadores escolhendo entre aqueles que passam pelo crivo.

O quadro de candidaturas presidencial ainda não se formou completamente, de modo que é difícil saber quem vai estar de que lado em relação ao peculiar ente fantasmático, descrito como alquímico ou hermafrodito barbado, que me assombrou na noite paulistana. Mas a sobrevivência ou não dele vai depender muito daquilo que mais temem seus cultores: o comportamento dos eleitores que estão embaixo na escala social – que eventualmente não precisam nem querem tutela ou favores, além de poder pensar para além do populismo, como eventualmente pode estar acontecendo nas decisões de voto estaduais.

Jorge Caldeira é sociólogo, doutor em ciência política pela USP, historiador e jornalista. É autor de Mauá: empresário do Império (Companhia das Letras), História do Brasil com empreendedores, Júlio Mesquita e seu tempo (Mameluco) e História da Riqueza no Brasil (Estação Brasil), entre outros.