por Davi Lago
O editorial "No Estado, o céu é o limite" (14/10/2016) do Estadão elencou graves distorções acerca do funcionalismo público brasileiro, entre elas a diferença salarial gritante entre os setores público e privado. Nas últimas duas décadas os salários pagos pela iniciativa privada tiveram aumento médio de 21,4%, enquanto no serviço público foi de 50%. O aumento real para os servidores foi mais que o dobro do obtido pelo setor privado. Verifica-se no Brasil, inclusive, o estabelecimento de uma "elite" do funcionalismo público: das dez categorias profissionais mais bem remuneradas do País, nada menos que seis fazem parte deste grupo. O editorial afirmou: "considerando-se que a atividade mais rentável do Brasil é a de titular de cartório - ou seja, usufrui de concessão pública e, portanto, é ligado ao Estado -, pode-se concluir que a estrutura estatal, ao menos no seu topo, se consolidou como um universo à parte, no qual não existe crise e onde o céu é o limite quando se trata de salários".
As incongruências no funcionalismo estão atreladas ao inchamento estatal brasileiro. Existem causas globais para o avanço do Estado sobre todas as esferas da vida, como o aumento da complexidade das sociedades modernas. No Brasil, especificamente, as causas do gigantismo estatal passam por fatores como a criação de novos municípios após a redemocratização (de 3.900 no final da década de 1980 para 5.570) e as políticas estatizantes dos últimos governos federais. Segundo dados da FGV-DAPP o total de funcionários públicos na ativa nos três níveis de governo (federal, estadual e municipal) e nos Três Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário) se multiplicou, entre 2001 e 2014, de 5,8 milhões para quase 9 milhões.
A equação é simples: nosso Estado é gigante e recordista mundial em tributos; em contrapartida seus serviços são precários. Conforme afirmou André Lara Resende:
quando se exige mais do Estado, é razoável que o seu custo suba, mas espera-se que haja alguma correlação entre o custo e o serviço prestado, entre o custo e a qualidade do Estado. Não foi o que ocorreu no Brasil. Ao contrário, a rápida elevação recente da fatia da renda extraída da sociedade não foi acompanhada pelo investimento em infraestrutura. Houve séria deterioração da segurança pública e um dramático aumento da criminalidade. Não houve melhora digna de nota nem na educação, nem na saúde. O saneamento e o transporte público continuam abaixo da crítica. ("Capitalismo de Estado patrimonialista." O Estado de S. Paulo, 22/12/2013)
Desse modo, averiguamos no Brasil - para além da também necessária discussão "estatização x desestatização" - uma série de anomalias na administração e no funcionalismo público brasileiro que precisam ser discutidas por pelo menos duas razões decisivas:
1) em primeiro lugar, de um ponto de vista mais pragmático e imediato, o atual peso do funcionalismo é insustentável para as contas públicas. A reportagem de José Fucs "A batalha contra os privilégios" (O Estado de S. Paulo, 9/10/2016) traz demonstrações neste sentido. Por exemplo: o aumento da despesa com os vencimentos dos servidores cresceu 127,3% de 2001 a 2014. O alto custo da folha de pagamento ocasiona rombos nos orçamentos do governo federal e de vários Estados e Municípios. Desse modo, o ajuste fiscal necessário ao Brasil, passa inevitavelmente pela questão da estrutura administrativa;
2) em segundo lugar, de um ponto de vista mais aberto relacionado ao nosso desenvolvimento sustentável e bem-estar social, a administração e o funcionalismo público brasileiro precisam ser repensados com urgência, porque nosso Estado permanece ineficiente em serviços elementares. Nossa herança de patrimonialismo e grave desigualdade social não será solucionada com um Estado caro e disfuncional, sobrecarregado de burocracias inúteis e apodrecido com práticas sistemáticas de corrupção. As mudanças necessárias ao Estado brasileiro acerca da administração pública não se reduzem à mera queda de braço politiqueira - e não-raro irracional - entre corporativismos obscuros que saqueiam os recursos nacionais. A estrutura do Estado contemporâneo atravessa um momento de mudanças sérias.
Nosso objetivo a seguir é realizar um breve exame dessa questão do ponto de vista da teoria do Estado, procurando identificar valores essenciais que iluminem a situação político-administrativa brasileira.
Ordem e progresso: a ascensão da técnica no Estado moderno
Neste ponto é possível ampliar a discussão diante de nosso contexto civilizacional. Debates nacionais acerca de temas como "eficiência estatal", "reforma administrativa", "equilíbrio de contas públicas" ocorrem dentro de um debate maior acerca da expansão das normas técnico-administrativas dentro da normatividade jurídico-política. Isso significa que a própria noção de "eficiência administrativa" tem seu significado e finalidade profundamente reavaliados e repensados na teoria do Estado e filosofia do Direito contemporâneos.
O Estado de Direito que emerge na modernidade estabelece o Direito como a normatividade central da sociedade, ao mesmo tempo legítima, enquanto instrumento do poder estatal soberano, e eficaz, enquanto a única suscetível de acionar o uso da força pública. É certo que o Direito não ignora as outras formas de normas e pode até ratificá-las ocasionalmente como formas auxiliares de uma normatividade delegada e subordinada. Contudo, a normatividade jurídica se estabeleceu acima de todas as outras de modo inconteste. Esta primazia da norma jurídica foi amparada pela moldura moderna da divisão dos seres em dois domínios: a natureza e a cultura.
Tzvetan Todorov, no ensaio O espírito das Luzes (Barcarolla, 2008), afirma que os iluministas traçaram uma dicotomia entre Natureza, o domínio do conhecimento orientado para o verdadeiro (atividade científica), e Cultura, o domínio da vontade, cujo horizonte é o bem (atividade política). Os iluministas concebiam, assim, uma diferença entre fato e interpretação, ciência e opinião, verdade e ideologia. O efeito desta grande divisão ontológica é a interdição das mediações entre os objetos. Para a ontologia moderna, cada ser deve ser tratado como tal: os objetos (da natureza) devem ser normatizados pela ciência, e os sujeitos (da cultura) normatizados pelo direito. Ocorre que tal dicotomia torna invisível e silencioso o surgimento de "híbridos" que permeiam tanto as atividades das ciências naturais quanto as atividades da arena jurídico-política. Entre estes híbridos, se encontram as normas técnicas.
A expansão da técnica em diversos setores da sociedade impulsionou filosofias políticas a partir de Saint Simon no início do século XIX. Simon lançou sobre os terrenos filosóficos e políticos o debate sobre a substituição do governo político e jurídico pela direção de um grupo de pessoas às quais ele se referiu como "classe industrial". Segundo Simon a verdadeira revolução política seria, na realidade, a revolução industrial: através dela o Antigo Regime seria substituído por uma nova estruturação social baseada na divisão do trabalho e na associação dos produtores. A administração das coisas iria substituir o governo dos homens. O saint-simonismo aponta para uma tecnocracia, uma organização científica da sociedade, conduzida pelos mais aptos, como uma grande fábrica em vista da utilidade comum. Este modelo de sociedade terá uma intensa e longa influência em diversas correntes de pensamento, incluindo as doutrinas positivistas de Augusto Comte - que, por sinal, acabaram por gravar o lema "Ordem e progresso" da bandeira brasileira.
Jacques Ellul afirma na obra A técnica e o desafio do século que
nos fins do século XIX começam a surgir regras de organização e de ação administrativa muito mais técnicas. É o conteúdo do direito administrativo. O contencioso, a função pública, as noções de centralização, descentralização, desconcentração, começam a assumir um aspecto preciso, um contorno mais nítido." (Paz e Terra, 1968, p.236)
Segundo Ellul, quando atinge certo grau de desenvolvimento, toda técnica passa a interessar a coletividade e por isso mesmo ao Estado (como comprovam os avanços tecnológicos do século XX, tal como a energia nuclear que passou a ser tutelada pelo Estado). Ellul afirma que
o Estado não é mais um presidente da República com uma ou várias Câmaras de Deputados. Não é mais um ditador com ministros todo-poderosos. É uma organização de complexidade crescente e que mobiliza o conjunto de técnicas de que pode dispor o mundo moderno. (p.259)
O Estado infestado pelo corporativismo
A tensão entre projetos politécnicos e projetos político/jurídicos para o governo da sociedade ingressou em fase aguda com o processo acelerado de globalização no qual estamos inseridos. Conforme Lara Resende afirma:
o Estado, mesmo nas democracias representativas, deixou de ser o legítimo representante da sociedade para a defesa do bem comum. Passou a defender primordialmente os próprios interesses, os interesses de seus integrantes .... Foi cooptado por grupos de interesses específicos, num processo cuja contrapartida é o aumento contínuo do Estado e de sua participação na renda nacional. A complexidade reduz a eficácia, a eficiência e a capacidade de ser controlado pelos que deveria representar. É preciso repensar a forma de atuação do Estado. (Devagar e simples: Economia, Estado e vida contemporânea. Companhia das Letras, 2015, p.185)
Assim, a ampliação das competências técnicas do Estado abriu dentro do poder vastos espaços que, por sua vez, se tornaram habitat para toda sorte de corporativismos. Na teoria das organizações, Marco Aurélio Nogueira afirma que
o corporativismo é a praga maior do associativismo. A organização que só olha para o próprio umbigo acaba por emburrecer. Passa a visualizar o ambiente geral apenas como palco para um desempenho, não como um contexto vivo, em que outros atores, outras considerações e outros projetos coexistem. Concebido de modo instrumental, o ambiente é tratado como uma abstração, como um terreno sem desníveis, sem movimento e sem contradições que só existe para possibilitar a representação daquele dado desempenho. (Potência, limites e seduções do poder. Unesp, 2008, p,70)
Ao permear as funções do Estado, o corporativismo cria classes e castas perigosas. Isso ocorre porque a visão corporativista tende a converter todos os demais grupos em adversários ou em inimigos, incapacitando-se assim para pensar em conjunto. Se o corporativismo se instala em um braço do poder público o próprio interesse do povo passa a ser combatido, o que é um contrassenso social, uma aberração constitucional e um caso explícito de violência política. Conforme afirma Adriana Mattar Maamari
a política, os governos e a estrutura dos Estados são transformados, em vários casos, em meio eficaz para aumentar privilégios pessoais ou de grupos coligados. A política pressuporia talvez uma dose de sacrifício ou abnegação, o que é cada vez mais difícil supor ser possível aos cidadãos em nossos dias, ávidos a levar vantagens pessoais .... Nisso reside um dos grandes desafios - talvez o maior deles -no horizonte de nossa interação política com o Estado. (O Estado. WMF Martins Fontes, 2014, p.80)
Eficiência estatal hoje: governo por standards e indicadores?
Corporativismos à parte, o avanço da técnica sobre as estruturas estatais não cessou. Benoit Frydman, diretor do Centro Perelman de Filosofia do Direito da Universidade Livre de Bruxelas, demonstra no recente estudo O fim do Estado de Direito: governar por standards e indicadores (Livraria do Advogado, 2016) como as normas técnicas estenderam seu domínio ao ponto de hoje invadirem o espaço da normatividade jurídica trazendo as balizas para a pilotagem dos Estados. Frydman faz uma reconstrução histórica do processo de normalização técnica internacional apresentando a formação dos sistemas internacionais de medidas; o surgimento do "selo" (label) como modo público de atestar a conformidade de produtos com prescrições técnicas; e o desenvolvimento mundial dessas certificações técnicas e sua evolução para políticas internacionais de normalização técnica baseadas em standards e indicadores. Frydman demonstra como que
na realidade, a normalização não é algo de esquerda ou de direita, coletivista ou capitalista. Antes, ela participa de todos os tipos de sistemas de sociedades industriais por intermédio das modalidades de organização e de obrigações diferentes, mas sob normas finalmente similares. (p.40)
Desse modo, o estabelecimento de técnicas administrativas no setor privado como o ranking, que avalia e classifica os desempenhos de uns e de outros, e também do benchmarking, que estabelece um modelo de desempenho líder de mercado como modelo a ser imitado/alcançado/superado, passaram a ser aplicados invariavelmente pelos Estados não só em suas estruturas, mas em suas políticas de governo. É o caso, por exemplo, de documentos "técnicos" como o "Doing Business" do Banco Mundial, que classifica os Estados do mundo em função de sua atratividade para os investidores. Esse dossiê não raro gera efeitos regulatórios sobre os próprios Estados - que são incitados a melhorar sua posição na classificação pela execução de reformas adequadas, para favorecer e melhor proteger os ditos investimentos. Recentemente o Banco acrescentou à sua classificação um novo instrumento, o "simulador de reforma", que permite antecipar os ganhos ou perdas que esta ou aquela reforma poderia provocar, em relação à nota de um Estado e sua reclassificação no ranking.
Em contraposição aos antigos modelos burocráticos, centralizadores e lineares, cresce assim o impulso da "nova administração pública" pautada com critérios como agilidade, flexibilidade e empreendedorismo, especialmente a partir de 1990 pela iniciativa do New Labour de Tony Blair. Frydman afirma que
os governantes, tanto de esquerda como de direita, foram seduzidos por essas técnicas destinadas a aumentar, ao mesmo tempo, o rendimento dos funcionários e a 'qualidade' dos serviços públicos (definidos em função das expectativas dos usuários), enquanto controlam o crescimento dos gastos públicos. (p.69)
Por fim, Benoit Frydman observou em seu estudo que as normas técnico-administrativas passam do império do Direito ao domínio da padronização: "as normas técnicas são, na verdade, elaboradas não mais pelas instâncias políticas tradicionais, mas no seio de organismos setoriais especializados" (p.59). As normas técnicas versam especialmente sobre as condições de trabalho nas empresas, as consequências da produção e da atividade em geral sobre o meio ambiente e, mais amplamente, sobre a relação com os direitos humanos. Contudo, a elaboração destas normas e sua cadeia de verificação escapam às instâncias do Direito. Frydman alerta:
vemos como a lógica empresarial pode, sem substituir as regras de direito e de processo, mas sobrepondo-se a elas, cumprir os objetivos de racionalização administrativa, impor-se às garantias jurídicas do Estado de Direito sob o pretexto de reforçar sua eficiência, (p.72)
O Estado contemporâneo atravessa, então, um momento crítico diante do avanço da normatividade técnica que traz consequências ambíguas: por um lado, aumenta a eficiência estatal, por outro, mina a autoridade do Estado de Direito uma vez que indicadores técnicos se tornam critérios para a operação dos governos se impondo além da vontade política e democrática dos Estados. Afirmar que tais indicadores sejam meramente "técnicos" é incorrer novamente na estreita dicotomia moderna que separa os seres entre objetos sujeitos à ciência e pessoas sujeitas às regras jurídicas. Tal argumento é falacioso, uma vez que a administração das coisas é um modo de regulamento das condutas não menor do que o próprio governo dos homens. Por isso, é necessário o esclarecimento do cidadão contemporâneo e a criação de fóruns abertos de reflexão política que comportem as diversas estruturas discursivas que compõem nossa casa comum.
Superar nossa disfunção interna com atenção ao contexto civilizacional
A atual crise política brasileira é uma oportunidade de redimensionamento de nossas discussões à luz do contexto civilizacional mais amplo. O Brasil está com pautas atrasadas que podem ser passadas à limpo e uma delas é o tema do funcionalismo e da administração pública. A sociedade brasileira passa por intensa transformação política com os desdobramentos da Operação Lava Jato, a falência ético-política de antigas lideranças, o efervescente interesse da juventude pelos temas nacionais, entre outros fatores. Está aberta a possibilidade de uma maior conexão entre as demandas sociais concretas e as discussões teóricas no âmbito acadêmico, ocasionando o refinamento do debate público e de nossa própria democracia.
Não partimos do zero. É o momento de reafirmarmos o marco civilizacional da igualdade de todos os cidadãos. Conforme Jean Rivero e Hugues Moutouh explicam ao comentar o artigo 1º da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão de 1789:
Os homens nascem livres e iguais em direitos. Dessa afirmação inicial se deduz um conjunto de consequências concretas: as desigualdades jurídicas ligadas ao nascimento são suprimidas, trate-se da hierarquia social, do acesso aos empregos públicos ou da contribuição para os encargos públicos. A noção de privilégio (ou seja, etimologicamente, de lei privada, própria somente a alguns) é banida: 'A lei deve ser a mesma para todos', todos são iguais a seus olhos. É todo o Antigo Regime, fundamentado na hereditariedade e nas desigualdades de estatuto ligadas ao nascimento, que tem fim. (Liberdades públicas. Martins Fontes, 2006, p.64)
Lutar contra os privilégios. Precisamos combater os arcaicos nepotismos e coronelismos de nossa política que estacam o desenvolvimento nacional. Esse combate se dá sobretudo através do voto e da composição de novos atores e projetos políticos sintonizados com os problemas reais do povo. A sociedade brasileira em plena era digital, com possibilidades novas e espaços para discussão política, não pode mais tolerar candidatos eleitos para o estabelecimento de cabides de empregos. Além disso, é necessário o desenvolvimento de nossa legislação. Por exemplo, é preciso aperfeiçoar as leis acerca de cargos de livre nomeação na administração pública conforme pontua reportagem publicada pelo Estadão: "Dominada por indicações políticas, agências têm 11 vagas na prateleira: Hoje há dois critérios para ser indicado para a direção de órgão regulador: formação superior e conduta ilibada; com projeto de lei que ampliaria exigências parado na Câmara, políticos disputam cargos, que dão status e poder a padrinho e a indicado" (23/4/2018).
Em paralelo, a administração pública precisa responder às demandas globais de um mundo veloz e hiperconectado. O serviço público não pode estar tão vulnerável diante das interferências políticas.Setores mais eficientes de nosso serviço público como o Itamaraty, as Forças Armadas, o Banco Central, a Receita, a Polícia Federal estão estruturados com escolas de formação e uma carreira. Fernando Henrique Cardoso afirma no recém-lançado ensaio Crise e reinvenção da política no Brasil:
a administração pública tem que ser profissionalizada, não resta dúvida. O butim de nomeações políticas - no nível federal são mais de 20 mil os chamados cargos de livre provimento - deve ser drasticamente reduzido, e os requisitos técnicos para seu preenchimento se tornar mais severos .... Para que se tenha noção do absurdo, basta comparar com os cerca de 8 mil cargos de livre provimento existentes no governo federal dos Estados Unidos. (Companhia das Letras, 2018, p.91)
O Brasil precisa urgentemente avançar em práticas técnico-administrativas elementares como a expansão de mecanismos de avaliação de desempenho, fiscalização e controle. Adotadas com êxito pelas economias desenvolvidas, estas práticas precisam evoluir no Brasil com o acompanhamento cívico-democrático por parte dos cidadãos, das universidades, da imprensa. Ferramentas como o Enem e a aplicação do Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) aos municípios brasileiros são exemplos de indicadores e políticas de Estado que beneficiaram o país. Órgãos como o Ministério Público, Corregedoria Geral da União e os Tribunais de Contas da União precisam ser aperfeiçoados cada vez mais. É o momento de aumentar a inteligência dos governos, eliminar burocracias inúteis, encurtar distâncias desnecessárias. Neste contexto ocorre o desenvolvimento do governo eletrônico, que não se limita à mera automação dos processos e transposição de serviços públicos para a internet. A aplicação de tecnologias de informação e comunicação no governo é tendência irreversível na contemporaneidade pois melhora os processos da administração pública e amplia a democracia eletrônica com o aumento da participação cidadã e da prestação de contas dos governos.
É necessário também evitar armadilhas infantis: no afã da necessária crítica à corrupção e à ineficiência do Estado ganha força um ímpeto ultraliberal que tende a uma abolição total do Estado em favor do Mercado. Conforme pondera FHC
essa postura simplista se esquece de que nem mesmo na mais liberal das economias do mundo, a americana, o mercado foi ou é capaz por si mesmo de prover a sociedade dos bens necessários a seu desenvolvimento: infraestrutura econômica e social, ciência básica, segurança pública, e por aí vai. Quem acredita no mito da nação que se fez pelo mercado jamais leu uma página sequer da história econômica e política dos Estados Unidos. Além disso, o mercado acentua desigualdades preexistentes ou cria novas, sem ter a capacidade para autocorrigir-se. O papel dessa correção é do Estado. (p.123)
A realidade não é limitada a Estado x Mercado, Esquerda x Direita, Progressistas x Conservadores. Nossa República precisa estar atenta a estas questões para que retomemos rápido uma coesão interna mínima e um fluxo político produtivo. O Brasil está muito atrasado tecnologicamente e pode perder no horizonte as nações mais desenvolvidas. Desenvolvimento tecnológico e científico, transparência nos gastos públicos, eficiência administrativa, universalização de tecnologias essenciais, obrigação de prestar contas são valores consolidados na comunidade internacional e transcendem disputas retóricas partidárias. São valores de todos. Em nossa nação tão desigual e neste momento tão difícil do ponto de vista político-econômico, precisamos afirmar valores essenciais sobre nossos interesses maiores e de longo prazo. A reconstrução do Brasil passa pela valorização de áreas básicas de consenso. No tema do serviço e administração pública essa convergência de valores passa pelo fim dos privilégios, responsabilidade com o orçamento, o combate ao corporativismo e clientelismo, a implementação de técnicas administrativas essenciais em avaliação de desempenho e fiscalização, e a abertura ao desenvolvimento científico-tecnológico.
Davi Lago é Mestre em Teoria do Direito pela Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais e autor do livro Brasil Polifônico.
