A anacrônica burocracia brasileira

A anacrônica burocracia brasileira

As causas e as soluções do problema são claríssimas. Por que, então, o combate à burocracia no Brasil é tão complicado?

Estado da Arte

17 Abril 2018 | 08h00

por Davi Lago

O Brasil se destaca como terra fértil para burocracias inúteis: não é preciso plantá-las, elas brotam por todo lado como ervas daninhas. O início e o fim do problema são claríssimos. De um lado temos a constatação dos excessos de nossa burocracia pública e suas consequências danosas para a eficiência administrativa do Estado, a competitividade do setor produtivo, o desenvolvimento da economia e seus fluxos de inovação. Por outro lado, a solução para o problema é igualmente cristalina: revisar e simplificar os aparatos, procedimentos e processos administrativos redundantes e desnecessários. A questão é: por que, então, o combate à burocracia brasileira é tão complicado?

A burocracia em xeque no Estado contemporâneo

Antes de nos atermos ao caso brasileiro é necessário compreender o panorama mais amplo. Nossa estrutura civilizacional enfrenta uma mudança rápida, vasta e de difícil interpretação. Como Sérgio Abranches pontua no ensaio A era do imprevisto: a grande transição do século XXI (Companhia das Letras, 2017) a transição que estamos vivendo combina três dimensões cruciais: a socioestrutural, no plano global, que é sistêmica, atinge todo o planeta e tem efeitos disruptivos na estrutura social, econômica e política das sociedades; a científica e tecnológica, que mudará os paradigmas científicos que viabilizaram o surgimento da ciência moderna e também o padrão tecnológico das revoluções industriais, permitindo a digitalização da sociedade e a emergência desta em rede, processo que tende a se expandir e aprofundar, com consequências transformadoras no relacionamento social, na forma de fazer política e nos modelos econômicos; e a climática-ambiental, associada ao colapso de ecossistemas e uma nova revolução urbana.

Nesta larga transformação o Estado moderno e um de seus eixos centrais, a burocracia, também enfrentam agudo processo de reconfiguração. Verifica-se de imediato que, por mais drástica que seja, a crise do Estado moderno alterou mas não derrubou o pilar burocrático. No século recém-passado, inclusive, constatou-se o aumento da burocracia. Do ponto de vista da teoria do Estado podemos apontar pelo menos duas linhas explicativas a este aumento da burocracia no desenho do Estado moderno: (1) aquela que percebe o aumento do aparato burocrático como consequência direta da ampliação da complexidade social e (2) aquela que o identifica como uma consequência não prevista do próprio avanço da democracia.

A primeira interpretação parte da noção weberiana de que o Estado moderno pode ser definido por dois elementos constitutivos: o monopólio legítimo da força e a presença de um aparato administrativo com a função de prover a prestação de serviços públicos. Com a escalada técnico-científica, o crescimento demográfico e o desenvolvimento geral da sociedade, o Estado foi obrigado a crescer. Como André Lara Resende afirmou no ensaio A insustentável força do simples:

há um momento em que o próprio Estado se torna excessivamente complexo. Como não faz sentido criar um Supraestado para regular o Estado, o problema não pode ser resolvido com mais regulamentação. Há um limite para o que pode ser resolvido pela regulamentação. A partir de certo ponto, a eficácia de mais regulamentação se torna não apenas questionável, porém também contraproducente; mais regulamentação não diminui, mas contribui para a complexidade. (Devagar e simplesEconomia, Estado e vida contemporânea, Companhia das Letras, 2015, p.184)

A segunda interpretação identifica uma contradição estrutural inesperada ocasionada com o próprio progresso das democracias. Admitindo-se como pressuposto que uma sociedade apresenta sempre diversos graus de poder e configurando-se um sistema político como uma pirâmide, na sociedade democrática o poder vai da base ao vértice e numa sociedade burocrática, ao contrário, vai do vértice à base. Na lição de Norberto Bobbio:

Estado democrático e Estado burocrático estão historicamente muito mais ligados um ao outro do que a sua contraposição pode fazer pensar. Todos os Estados que se tornaram mais democráticos tornaram-se ao mesmo tempo mais burocráticos, pois o processo de burocratização foi em boa parte uma consequência do processo de democratização …. A partir do momento em que o voto foi estendido aos analfabetos, tornou-se inevitável que estes pedissem ao Estado a instituição de escolas gratuitas; com isto o Estado teve de arcar com um ônus desconhecido pelo Estado das oligarquias tradicionais …. Quando o direito de voto foi estendido também aos que tinham como propriedade tão somente a força de trabalho a consequência foi que se começou a exigir do Estado a proteção contra o desemprego e, pouco a pouco, seguros sociais contra as doenças e a velhice, providências em favor da maternidade, casas a preços populares etc. Assim aconteceu que o Estado de serviços, o Estado social, foi, agrade ou não, a resposta a uma demanda vinda de baixo, a uma demanda democrática no sentido pleno da palavra. (O futuro da democracia, Paz & Terra, 2015, p.61-62)

Estas duas explicações iluminam duas tensões estruturais da burocracia nas democracias liberais contemporâneas. Primeiro, o aparato burocrático, que deveria trazer racionalidade e eficiência à administração pública, pode trazer justamente o inverso: irracionalidade/ineficiência. A burocracia nasceu como filha dileta da modernidade. Neste período marcado pelo culto à Razão as organizações foram remodeladas com valores como lucro, produtividade e maximização da eficiência. Max Weber compreendeu a burocracia moderna como um tipo distinto de poder caracterizado por estrutura hierárquica, ordens comunicadas por escrito, impessoalidade tanto no recrutamento dos quadros como no atendimento ao público e pelo formalismo. Contudo, muito do que a burocracia era capaz de fazer tornou-se simplesmente obsoleto com as céleres e sucessivas revoluções tecnológicas em escala global. Por exemplo, a tramitação de processos, prática central da burocracia moderna, nada mais é que um circuito de pequenos controles e averiguações manuais – práticas assustadoramente primitivas diante das tecnologias computadorizadas do século 21. A linearidade da antiga burocracia também não resiste aos impulsos não-lineares de nossa sociedade em rede, hiperconectada e veloz.

Em segundo lugar, essas explicações ajudam a perceber que a tensão entre burocracia e democracia torna o Estado vulnerável diante de poderes invisíveis. Se o avanço das democracias trouxe a ampliação das funções do Estado e essa ampliação, por sua vez, dilatou o tamanho do aparato estatal criando muitas zonas obscuras. Os Estados carregados de tentáculos burocráticos ficaram suscetíveis ao jogo duplo da classe política. Bobbio observou:

a classe política exerce o poder não mais apenas por meio das formas tradicionais da lei, do decreto legislativo, dos vários atos administrativos …. mas também por meio da gestão dos grandes centros de poder econômico (bancos, indústrias estatais, indústrias subvencionadas etc.), da qual acima de tudo extrai os meios de subsistência dos aparatos dos partidos, daqueles mesmos aparatos de que, por sua vez, mediante as eleições, extrai a própria legitimidade para governar. (O futuro da democracia, Paz & Terra, 2015, p.164)

Saídas a curto prazo na governança corporativa?

Qual o caminho para o redesenho do Estado contemporâneo? Verifica-se o descrédito da política tradicional, a ascensão de “outsiders” aos cargos públicos, os ataques simétricos e simultâneos entre líderes políticos e corporações midiáticas, a proliferação de “fake news”, o recrudescimento das manifestações políticas e o retorno do racismo, da xenofobia e do ultranacionalismo no centro das discussões públicas. Diante das mudanças sociais, vicissitudes históricas e impasses políticos concretos do século 20, o Estado moderno iniciou o século 21 em crise – e parte importante desta crise relacionada à crise do aparato burocrático. Em xeque, o modelo da burocracia estatal ficou à mercê de seus parentes: os modelos burocráticos desenvolvidos pelo setor privado. Estes, por sua vez, não permanecem inertes: atacam com voracidade e se apresentam como modelos ideais a serem copiados pela gestão pública. Seria a aplicação das técnicas burocráticas privadas à gestão pública a saída para os impasses à curto prazo?

Cena da distopia tecnocrática retrô Brazil (1985).

A simples transposição de técnicas de governança do setor privado ao público não é suficiente para sanar a crise estrutural da burocracia do Estado. Os próprios conceitos da governança corporativa são questionados. Tzvetan Todorov, por exemplo, realizou uma crítica feroz às “técnicas de management”, o conjunto das técnicas de organização e de gestão de uma empresa, destinadas a torná-la mais eficaz. Todorov observou que técnicas como fragmentação de tarefas outrora adotadas nas fábricas de modelos fordistas/tayloristas já foram estendidas ao trabalho burocrático. Os trabalhadores que tiveram seus corpos submetidos à mecanização de atos foram logo substituídos por máquinas. Todorov afirmou que o desenvolvimento do toyotismo foi além: a normatização não apenas de atos, mas das próprias pessoas. A preocupação agora não era mais com a aptidão dos executantes, mas com toda a sua personalidade: a fronteira entre vida profissional e vida privada se diluiu neste modelo. No toyotismo pede-se a cada empregado um compromisso bem mais completo – de sua mente, e não apenas de seu corpo. O indivíduo se torna não mais uma engrenagem na máquina, mas o elo de um circuito.

Segundo Todorov

o toyotismo condiciona os indivíduos, mas não os priva de vontade: não busca torná-los robôs. Cada um deve primeiro interiorizar os objetivos da empresa e, em vez de contentar-se com obedecer às ordens, ser capaz de tomar iniciativas para enfrentar situações imprevistas; isso dá aos agentes da empresa a impressão de assumir verdadeiras responsabilidades. Esse modo indireto de gerir seus atos às vezes é denominado ‘governança’, uma técnica de normatização dos comportamentos: não regras fixas, mas um condicionamento que deve produzir os resultados esperados. (Os inimigos íntimos da democracia. Companhia das Letras, 2012, p.134)

Os procedimentos da governança corporativa, segundo Todorov, exercem coação invisível pois o sujeito é persuadido de que agir de determinado modo é de seu interesse. A autodisciplina substitui os métodos rústicos de outrora. Cada um é seu próprio patrão, mas as instruções são comuns a todos. Essa “normatização” é ao mesmo tempo uma desumanização. Todorov conclui o ponto:

ao mesmo tempo que degradam a existência social e psíquica daqueles a quem se aplicam, as técnicas de management só melhoram marginalmente o desempenho das empresas. Transpostas para o mundo da administração pública, essas técnicas não têm uma eficácia superior. As raras vantagens obtidas são contrabalançadas pelas novas despesas que acarretam (p.135).

Ademais, para além da crítica relacionada à consistência interna e efetividade das contemporâneas técnicas de governança corporativa que se arvoram como salvadoras para os impasses estruturais e funcionais do aparato burocrático estatal, Todorov salientou que o Estado na modernidade vai além de mero realizador de serviços públicos:

o Estado não é exatamente um guichê de serviços; ele tem um poder simbólico próprio, visto que ocupa o lugar de Deus – não, é verdade, como objeto de culto, mas como o fiador da legalidade e da palavra dada. É ele igualmente, que garante a continuidade no seio de uma sociedade: os homens passam, o Estado permanece; é ele que pode preocupar-se com o futuro mais longínquo e com os valores imateriais. Para além de suas funções de regulamentação e de redistribuição, o Estado dá à vida comum uma moldura que permite situar nossas ações cotidianas umas em relação às outras. Mesmo que tenham toda a boa vontade do mundo, as agências privadas, às quais o Estado às vezes delega suas funções de serviço social ou de ajuda no emprego, não podem assumir esse papel simbólico e trazer esse acréscimo de sentido. O objetivo do Estado não é a rentabilidade, mas o bem-estar da população. (Os inimigos íntimos da democracia. Companhia das Letras, 2012, p.129)

O caso curioso e anacrônico da burocracia brasileira

Ao expor esta problemática verificamos que as democracias desenvolvidas estão em outro pé de discussão acerca da burocracia e do próprio design jurídico-normativo do Estado contemporâneo. Na França, por exemplo, Emanuel Macron visando oxigenar a liderança política e enxugar a máquina pública propôs reduzir o número de deputados e senadores em quase um terço e ainda limitar a três o número de mandatos consecutivos. Macron também anunciou o investimento de 1,5 bilhões de euros em inteligência artificial para alcançar os gigantes tecnológicos americanos e chineses. Já nos Estados Unidos, o bilionário Mark Zuckerberg prestou uma bateria de esclarecimentos em depoimentos ao senado e à câmara acerca de como o Facebook lida com a privacidade de seus usuários. Zuckerberg afirmou ainda que o Facebook está aberto à regulamentação. Desse modo, a despeito de suas dificuldades conjunturais específicas, verifica-se que as nações desenvolvidas vivenciam impasses próprios do século 21 em suas realidades burocráticas.

O grau de atraso da burocracia estatal brasileira é simplesmente absurdo. Apesar de sua riqueza econômica, o Brasil tem índices de eficiência administrativa lastimáveis que destoam das nações avançadas. O documento “Reforma no Ambiente de Negócios e o Doing Business” do Ministério da Fazenda revela a dimensão do estrago: o Brasil é um dos piores países para se fazer negócios ocupando a 125ª posição entre as 190 nações avaliadas pelo Banco Mundial. Nosso obscurantismo burocrático é hiperbólico. Mês passado o Presidente da República precisou provar que estava vivo para voltar a receber sua aposentadoria. Enquanto isso, a imprensa revelou que depois de realizar promoções sem concurso público, a PM do Rio de Janeiro chegou à anomalia de ter mais chefes que soldados.

Exemplos não faltam: o país é o campeão mundial no tempo gasto pelas empresas na preparação de documentos para o pagamento de impostos e contribuições: 1.958 horas ao ano (nos países de alta renda da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico a média é de 160,7 horas). Outro exemplo vindo dos nossos portos: a burocracia alfandegária faz com que um contêiner leve até treze dias para ser exportado no Brasil, enquanto em Cingapura, por exemplo, o processo todo leva apenas um dia. Essa burocracia ocasiona perdas de até R$ 10 bilhões decorrentes destes entraves segundo projeções do diagnóstico realizado pela Confederação Nacional da Indústria. Como disse Millôr, “de todas as inatividades inventadas pelo homem para dominar e explorar o outro homem, não se inventou nada mais engenhoso, e odioso, do que isso que passou a se chamar burocracia”.

É um momento oportuno para simplificarmos as coisas incluindo o próprio combate à burocracia. É certo que carregamos mazelas históricas do cartorialismo, dos labirintos burocráticos, do patrimonialismo e patronato político. Mas já estamos no terceiro milênio e não é mais possível que uma nova geração brasileira mantenha esse anacronismo burocrático explícito. Como José Fucs afirmou, “no Brasil dos pixulecos, das regalias oficiais, do patrimonialismo e do corporativismo, em que os políticos têm à disposição milhares de cargos de livre nomeação e aprovam leis em causa própria, é difícil imaginar que o Estado possa funcionar de maneira razoável, promovendo o bem comum” (A reconstrução do Brasil, O Estado de S. Paulo, 2017, p.70). Fernando Schüller destacou: “reduzir a burocracia, no fundo, é um exercício de transferência de poder. É isso: significa retirar poder do Estado e aumentar a cota de liberdade e responsabilidade das pessoas” (A lógica infernal da burocracia. Revista Época, 12/02/2017).

Desse modo fica claro que este enfrentamento passará necessariamente pelo combate aos beneficiários de nosso atraso burocrático. Raymundo Faoro há décadas alertou sobre os fundamentos do pacto patrimonialista que envolve nosso estamento burocrático e perpetua o patronato político. Como Fernando Henrique Cardoso afirmou:

Entre nós, contudo, custa muito fazer prevalecer o papel da sociedade civil e valorizar como progressista uma visão democrática não autoritária. E custa mais ainda aceitar o lado positivo da tradição liberal que valoriza a cidadania, o respeito às leis e o repúdio ao arbítrio inerente à cultura do populismo paternalista. O empreguismo e a aceitação das estripulias praticadas pelos detentores do poder estatal em nome do interesse nacional e popular acabam por facilitar a persistência do pior de nossa tradição, o patrimonialismo. Este se afina mais com o personalismo autoritário, confunde a vida privada com a pública, além de gerar arbítrio e corrupção, como se depreende da leitura de Os donos do poder. (Pensadores que inventaram o Brasil, Companhia das Letras, 2013, p. 228-229)

Na recém-lançada coletânea de artigos A república em transição: poder e direito no cotidiano da democratização brasileira de Raymundo Faoro (Record), Joaquim Falcão afirma no ensaio introdutório:

Quem quer que lance um olhar mais aprofundado sobre os processos do Mensalão e da Lava Jato vai de pronto perceber que não se trata apenas de situações pontuais de improbidade administrativa. Trata-se da revelação da existência, sob a égide da atual Constituição, do obscuro jogo de poder que Faoro temia …. O caso da Petrobrás é emblemático. As empreiteiras não competiam pela busca da eficiência, como reza a cartilha do capitalismo. Competiam pelo direito de corromper. O cartel da corrupção atuava como reserva de mercado …. o que se está a revelar são os meandros jurídicos e políticos que constituem a amálgama que une burocracia estatal, setores da grande empresa, nacional e internacional, o operariado sindicalizado e partidos políticos.

As aberrações burocráticas são absolutamente incompatíveis com o poder econômico do Brasil e sua presença na arena global. Cabe aos brasileiros exercerem de modo pleno sua cidadania. É necessário cumprir etapas elementares como encurtar as distâncias entre os eleitores e seus representantes no poder público, fiscalizar e denunciar as tentativas de aparelhamento do Estado. Precisamos de medidas urgentes como revisão dos processos administrativos e eliminação daqueles desnecessários. Precisamos simplificar antes de tudo nossa própria mentalidade. Precisamos acordar para a alarmante realidade: nossa burocracia é um terrível anacronismo. Mais do que uma lipoaspiração estatal, precisamos superar a burocracia mental brasileira. Somente desse modo será possível desburocratizar o combate à burocracia.

Davi Lago é Mestre em Teoria do Direito pela Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais e autor de Brasil Polifônico.